A privatização do regime de previdência chileno: breve análise de seus reflexos

Imagem: Pixabay

*por Alessandra Wanderley, advogada e mestranda em Direito na UERJ.

Os gastos com a previdência têm sido a preocupação de boa parte dos países que enfrentam crises econômicas com os altos custos promovidos com o pagamento de aposentadorias. Assim, tem-se observado um constante movimento de reformas que buscam equilibrar as contas e evitar um colapso do sistema.

Diante desse cenário, alguns países optaram pela privatização de suas previdências por entenderem que tal movimento fomentaria a economia, aumentaria os benefícios e traria o equilíbrio econômico tão desejado.

Nas privatizações as contas são individualizadas, devendo cada trabalhador arcar com a sua contribuição. Não há gerência do Estado e a administração dessas contas ocorre por empresas privadas – as Administradoras de Fundo de Pensão – APFs que além de administrarem os fundos de pensões, também são responsáveis pela fiscalização dos referidos fundos.

O Chile foi um dos países pioneiros no estabelecimento do sistema de proteção social no início do século XX. Assim, seu sistema começou a se desenvolver a contar do início dos anos 80 e pode ser dividido em três etapas. A primeira, com início entre 1924 e 1970, inspirada no modelo bismarckiano, contando com três caixas principais, sendo uma que agrupava a maior parte dos trabalhadores dependentes, além de outras duas, uma destinada às Forças Armadas e outra à Polícia. No mais, houve uma expansão de regimes dentro das caixas principais que se caracterizou pela multiplicidade de regimes e pela atomização institucional, apesar das tentativas de equalizar os regimes e eliminar privilégios que alguns grupos possuíam. A segunda etapa teve início nos anos 70 e respondeu às diretrizes da universalização da previdência social, trazida no Plano Beveridge. Nessa fase o Chile teve o sistema mais avançado em termos de proteção social, abrangendo todas as contingências e com altas coberturas, além de oferecer generosos benefícios. Contudo, no final dos anos 70 o regime militar com poderes de um sistema político de exceção e não estando obrigado a dialogar com os interessados, inicia uma profunda reforma estrutural, com diversas mudanças, entre as quais a elevação da idade de retirada e aumento das taxas de contribuição. A partir desse movimento que visava reduzir o desequilíbrio existente no sistema, iniciou-se a terceira fase, com início em 1980, marcada pelo progresso da privatização dos instrumentos de proteção social que originou um sistema de capitalização individual. [1]

Assim, ao analisar o histórico de proteção social chileno, observa-se a influência dos mecanismos de proteção social que perduraram até a grande reforma estrutural do seu regime de previdência, quando se estabeleceu um sistema que fincou suas bases na contribuição individualizada, sendo gerido por entidades privadas, conduzindo à realidade hoje presenciada naquele país.

A partir desse ponto é importante analisar os reflexos dessa transformação e verificar se essa reforma pode servir de modelo aos demais países que passam por intensas reformas, como também é o caso do Brasil.

Quanto aos seus reflexos é importante falar sobre o impacto econômico que vem sendo sentido pelos aposentados dentro do regime de previdência hoje capitalizado, além de fazer alguns apontamentos quanto à gerência dos valores das contribuições que nessa modalidade passaram a ser de responsabilidade das Administradoras de Fundo de Pensão – AFPS, analisando o caminho escolhido para as aposentadorias da população chilena.

O Chile estruturou sua previdência atendendo aos seguintes requisitos:

i. Uma restruturação, com caráter absolutamente privatizante, sendo excluído o Estado da administração de seus recursos. Essa característica fomentaria a participação de instituições privadas na gerência das poupanças geradas pelos trabalhadores, além de ressaltar o caráter individual de contribuição, ou seja, com a participação exclusiva do trabalhador. A partir dessa medida surgiriam diversas Administradoras de Fundo de Pensões – AFPs;
ii. A regra passava a ser obrigatória a todos os novos filiados e voluntária para aqueles já filiados ao regime anterior. Com contribuição de 10% sobre os rendimentos, idades mínimas para a aposentadoria de 60 anos para mulher e 65 para homens, além de uma taxa de administração de aproximadamente 3%, que variava de acordo com o fundo de pensão escolhido e serviria para financiar a própria APF, e um seguro para cobrir invalidez ou pensão por morte;
iii. O valor a ser pago a título de aposentadoria seria determinado de acordo com o capital acumulado, sendo considerado o valor recolhido e acrescido da rentabilidade gerada pelo fundo escolhido, além dos valores dos recursos transferidos do antigo sistema;
iv. Com relação à aposentadoria por velhice foi criada a aposentadoria por idade antecipada para aquele que acumulasse o suficiente para financiar a pensão superior a 50% da renda tributável;
v. No que diz respeito ao seguro-acidente esse seria feito com o recolhimento obrigatório pelo empregar limitado a 3,4% sobre o salário, por empregado;
vi. Também houve separação das contribuições destinadas à saúde e a previdência, sendo devida assistência à saúde, salário-maternidade, salário-família e auxílio-doença somente mediante contribuição de 7% do salário do trabalhador. [2]

Segundo esclarece o professor de economia e negócios da Universidade do Chile – Andras Uthoff – a promessa inicial à época da mudança estrutural do sistema de previdência chileno, ocorrida no governo de Pinochet em 1981, era de garantir maior mobilidade ao trabalhador quanto à poupança feita pela prestação de seu trabalho, além de um retorno de 70% do salário da ativa no ato da aposentadoria. Porém, tal promessa não se cumpriu, apresentando aposentadorias bem abaixo do percentual prometido, além de deixar quase metade da população idosa sem qualquer proteção, cenário que só apresentou alguma mudança quase 25 anos depois, com mudanças de cunho social implementadas no governo de Bachelet. [3]

Em realidade a privatização foi apresentada como uma solução clara para atender às necessidades da população idosa além de garantir a sustentabilidade dos sistemas de previdência social dos países em desenvolvimento. Contudo, com a privatização muitos países enfrentaram uma série de desafios, como a proliferação de regimes especiais de segurança, fragmentação, informalidade, além de baixas coberturas e taxas de contribuição. Problemas esses, que poderiam ser solucionados com a preservação do sistema público e reformas paramétricas. Ainda assim, a proposta foi apresentada como solução para países em desenvolvimento e boa parte deles investiram na privatização de suas previdências, abandonando o sistema público, apostando na solução de vários problemas, entre eles a melhoria de seus sistema de pensões e desempenho econômico. Esperavam com isso aumentar as taxas de cobertura e níveis de benefícios, diminuir as desigualdades, custos administrativos, governança da gestão de pensões para melhorar o mercado de capitais e melhorar o apoio para novos investimentos. [4]

Contudo, nada disso foi percebido. Em realidade as privatizações estagnaram ou reduziram a cobertura e aumentaram as desigualdades de gênero. Além disso, as flutuações de mercado foram transferidas para o trabalhador que passava a ser responsável por sua poupança individualizada. Havia alto custo para efetivar a transição e uma grande pressão fiscal. De resto, foi dado aos mesmos grupos econômicos responsáveis pela gestão dos fundos de pensão a função de regulação e supervisão, o que gerou um grave conflito de interesses. Por último, as privatizações representaram efeito limitado no mercado de capitais e também no crescimento da maioria dos países em desenvolvimento. [5]

Quanto aos reflexos da privatização da previdência no Chile, estudos apontam que três anos após a reforma chilena, a transição para o novo sistema privatizado acabou aumentando o déficit previdenciário que em 1981 representava 1,2 do PIB e já em 1984 passou para 3,9%. E ainda, como forma de financiamento dos custos com a transição, o financiamento estava sendo feito mediante a colocação de títulos do governo e privatização de empresas públicas. [6]

Outros indicadores apontam que 39% da população não possui nenhum direito à aposentadoria e aqueles que gozam de tal benefício recebem em média 60% do salário do salário mínimo vigente do país, o que coloca a população idosa em uma situação de grande risco desproteção social. [7]

Segundo o JPMorgan, no que se refere ao incentivo econômico e também ao crescimento do PIB do Chile, com previsão esse ano de 3,5%, tal percentual não significa maior distribuição de renda. Para comprovar tal fato basta observar que no referido país 5% da população ganham 830 vezes mais que os 5% mais pobres, estando o Chile na lista dos países mais desiguais do mundo, sofrendo forte pressão para realizar a reversão da privatização. [8]
Quanto à experiência de privatização da previdência, pode-se ver que com o impacto negativo percebido em boa parte dos países, a partir de 2018, dezoito dos trinta países que aderiram à nova estrutura adotaram mecanismos de reforma ou reversão parcial ou total, tendo boa parte abandonado a privatização na crise financeira 2007-2008. O que se vê pelos levantamentos feitos é que a privatização da previdência não funcionou para 60% dos países que aderiram à mudança.” [9]

O Professor Adras Uthoff [10] explica que a partir das ideias implantadas em 1981 no Chile, quando Augusto Pinochet foi convencido pelos Chicago Boys, grupo de 25 jovens economistas liberais chilenos responsáveis pela formulação da política da ditadura do general e pioneiros do pensamento liberal, insistiram na ideia de que transformar a parte contributiva do sistema de pensões em um mercado obrigatório de poupança individual traria mobilidade ao trabalhador que mesmo sofrendo mudanças de emprego não deixaria de poupar. Contudo, a parcela fora do mercado formal de trabalho estaria fora desse sistema, o que foi sentido algum tempo depois. [11]

Ainda com a ideia de fomentar a economia e baratear a mão-de-obra o empregador não mais contribuiria para a aposentadoria do trabalhador, estando esse encargo apenas no bolso do empregado. Assim, em 2006 quando o sistema passou pela primeira avaliação foi constatado que metade da população não estava ganhando nada, o que trouxe séria preocupação com relação à cobertura dos riscos sociais. [12]

Diante dessa situação foi adotado como medida um pilar social na reforma de 2008, com dois benefícios para atender o indivíduo que nunca havia contribuído, com uma aposentadoria básica no valor médio de R$ 560,00, ou aquele que não conseguiu se aposentar e pertence a 60% das famílias mais pobres do Chile. Nota-se ainda, a partir dos números apontados, que o sistema de previdência chileno funciona razoavelmente bem para quem se mantém em média 40 anos no mercado formal de trabalho. [13]

Tendo por margem os valores pagos pelo sistema de capitalização chileno e também os subsídios do Estado têm-se um percentual de 44% dos aposentados abaixo da linha da pobreza, 80% recebendo menos que um salário mínimo, 30% da população na informalidade, além de 50% que recebem menos que 20% do salário da ativa. [14]

Toda a situação aqui trazida contribui para verificar que o sistema de privatização traz mais prejuízos do que benefícios, aumentando os riscos sociais e acentuando as desigualdades.

Ainda assim, o ministro da Economia Paulo Guedes se inspirou no modelo chileno de previdência para estruturar as propostas da “nova previdência brasileira”, inclusive sugerindo a capitalização da mesma. Um dos argumentos utilizados pelo ministro foi o avanço econômico daquele país, alegando que o Chile obteve um crescimento de 5,5% e 6% ao ano por 30 anos seguidos, tendo virado a Suíça na América Latina, com uma renda per capta que é o dobro da renda do Brasil. [15]

Vale lembrar que um dos fortes argumentos utilizados à época da reforma trabalhista ocorrida em 2017 era o de fomentar o mercado de trabalho e hoje o que se tem é um crescimento enorme da informalidade. Os números do IBGE mostram que em 2019 houve uma queda na taxa de desemprego, mas por outro lado essa baixa está acompanhada pelo número recorde de trabalhadores na informalidade.

Neste sentido o IBGE, em pesquisa realizada esse ano, aponta que a taxa de desocupação caiu, representando 11,8% no trimestre encerrado em agosto, após ficar em 12,3% no trimestre finalizado em maio. No entanto, o Brasil tem 12,6 milhões de pessoas em busca de trabalho. A queda na taxa de desemprego foi promovida pelo ingresso de 684 mil trabalhadores no mercado, totalizando 93,6 milhões de ocupados, o maior número desde 2012. [16]

Porém, esse aumento ocorreu devido ao alto nível de informalidade que bateu recorde esse ano. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua) divulgada este ano pelo IBGE aponta que quase metade da população está na informalidade, ou seja, 41,4% da população, a maior proporção desde 2016, quando esse indicador passou a ser produzido. Assim, dos 684 mil novos ocupados 87,1% entraram no mercado de trabalho informal, ou seja, dos 684 mil novos ocupados, apenas 88,23 mil trabalhadores estão no mercado formal. [17]

Com a flexibilização das regras o que na prática ocorre é uma maior desproteção do trabalhador diante do mercado de trabalho e que refletirá no sistema de previdência, uma vez que o indivíduo na informalidade enfrenta maiores dificuldades para contribuir por não possuir renda fixa e habitual, ficando assim mais exposto aos riscos sociais e dependendo mais do sistema para cobertura dos riscos em idade mais avançada.

Por óbvio as consequências de privatizar o sistema de previdência e individualizar as contas, restando ao trabalhador contar apenas com o que poupou durante o exercício do trabalho formal traz um risco enorme, com grande chance de conduzir a sociedade a uma situação financeira ainda pior, assim como vem ocorrendo no Chile. A economia e seu fomento são importantes, porém nada adianta fomentar a economia, dobrar o PIB, quando a maior parte da população não possui renda ou seguro quanto aos riscos sociais.

Notas:
[1] MESA, Alberto Arenas de. Historia de la Reforma Previsional Chilena: Una Experiencia Exitosa de Política Pública en Democracia. Santiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2010, p. 20/21. Disponível em: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/—sro-santiago/documents/publication/wcms_178562.pdf Acessado em: 20/09/2019>

[2] LINO, Luis Alberto. REIS, Marcus josé. Reforma da Previdência Social: Uma Análise Comparativa das Propostas, 1994. Disponível em: http://ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0330.pdf Acessado em: 11/09/2019;

[3] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Rádio CUT, Junho de 2019. Disponível em:< https://www.cut.org.br/noticias/capitalizacao-no-chile-deixou-idosos-sem-aposentadoria-diz-economista-chileno-b9e9&gt; Acessado em: 10/09/2019;

[4] ORTIZ, Isabel. DURAN-VALVERDE, Fábio. URBAN, Stefan.Reversing Pension Priv. Rebuildin Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America. International Labour – OIT, 2018. Disponível em: < https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/books-and-reports/WCMS_648574/lang–en/index.htm&gt; Acessado em: 11/09/2019, “tradução nossa”.

[5] ORTIZ, Isabel. DURAN-VALVERDE, Fábio. URBAN, Stefan.Reversing Pension Priv. Rebuildin Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America. International Labour – OIT, 2018.op. cit, “tradução nossa”.

[6] LINO, Luis Alberto. REIS, Marcus josé. Reforma da Previdência Social: Uma Análise Comparativa das Propostas, 1994. Op. cit;

[7] DRUMMOND, Jocelino Henrique. DAU, Denise Motta. O Brasil quer Privatizar a Previdência Enquanto Outros Países Provam que isso Não Funciona, Teoria e Debate, 2019. Disponível em: < https://teoriaedebate.org.br/2019/03/19/o-brasil-propoe-a-privatizacao-de-sua-previdencia-enquanto-outros-paises-provam-que-e-ineficaz/&gt; Acessado em: 12/09/2019.

[8] DRUMMOND, Jocelino Henrique. DAU, Denise Motta. O Brasil quer Privatizar a Previdência Enquanto Outros Países Provam que isso Não Funciona, Teoria e Debate, 2019. Op. cit;

[9] “De 1981 a 2014, trinta países privatizaram total ou parcialmente seus pensões obrigatórias. Quatorze países estavam na América Latina (por ordem cronológica, Chile, Peru, Argentina, Colômbia, Uruguai, República Plurinacional). Estado da Bolívia, México, República Bolivariana da Venezuela, El Salvador, Nicarágua, Costa Rica, Equador, República Dominicana e Panamá), outros catorze países da Europa Oriental e da antiga União Soviética (Hungria,Cazaquistão, Croácia, Polônia, Letônia, Bulgária, Estônia, Federação da Rússia, Lituânia, Romênia, Eslováquia, Macedônia, República Tcheca e Armênia) e dois na África (Nigéria e Gana). A maioria das privatizações foi apoiada pelo Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional, Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, USAID e os Bancos Asiático ou Interamericano de Desenvolvimento, contra o parecer da OIT. A partir de 2018, dezoito países reformaram ou reverteram total ou parcialmente a privatização de aposentadorias: República Bolivariana da Venezuela (2000), Equador (2002), Nicarágua (2005), Bulgária (2007), Argentina (2008), Eslováquia (2008), Estônia, Letônia e Lituânia (2009), Estado Plurinacional da Bolívia (2009), Hungria (2010), Croácia e Macedônia (2011), Polônia (2011), Rússia e Federação (2012), Cazaquistão (2013), República Tcheca (2016) e Romênia (2017). A grande maioria dos países abandonou a privatização após a crise financeira global de 2007-2008, quando as desvantagens do setor privado sistema tornou-se evidente e teve que ser reparado. Como sessenta por cento dos países que privatizaram as aposentadorias públicas obrigatórias, reverteram a privatização e com as evidências acumuladas de impactos sociais e econômicos negativos, pode-se afirmar que o experimento de privatização falhou. A privatização das pensões não alcançou o esperado.” ORTIZ, Isabel. DURAN-VALVERDE, Fábio. URBAN, Stefan.Reversing Pension Priv. Rebuildin Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America. International Labour – OIT, 2018. Disponível em: < https://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/books-and-reports/WCMS_648574/lang–en/index.htm&gt; Acessado em: 11/09/2019, “tradução nossa”

[10] UTHOFF, Adras, Professor Universitário no Chile, Economista, participou das duas comissões criadas em 2006 e 2015 para revisar o sistema previdenciário do Chile;

[11] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Rádio CUT, Junho de 2019. Disponível em:< https://www.cut.org.br/noticias/capitalizacao-no-chile-deixou-idosos-sem-aposentadoria-diz-economista-chileno-b9e9&gt; Acessado em: 10/09/2019

[12] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Rádio CUT, Junho de 2019. Disponível em:< https://www.cut.org.br/noticias/capitalizacao-no-chile-deixou-idosos-sem-aposentadoria-diz-economista-chileno-b9e9&gt; Acessado em: 10/09/2019

[13] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Op. cit;

[14] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Op. cit;

[15] GOMES, Luís Eduardo. Capitalização no Chile Deixou Idosos sem Aposentadoria, diz economista Chileno. Op. cit;

[16] FERRARI, Hamilton. AZEVEDO, Alessandra. O Sistema de Capitalização da Nova Previdência é Inspirado no Chile, Correio Braziliense, 2019. Disponível em: < https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2019/02/17/internas_economia,738016/sistema-de-capitalizacao-da-nova-previdencia-e-inspirado-no-chile.shtml&gt; Acessado em: 12/09/2019;

[17] RENAUX, Pedro. Desemprego cai para 11,8% com informalidade atingindo o maior nível da série histórica, IBGE, 2019. Disponível em:< https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/25534-desemprego-cai-para-11-8-com-informalidade-atingindo-maior-nivel-da-serie-historica&gt; Acessado em: 10/09/2019.

Autor: UERJ Labuta

O UERJ Labuta é um Grupo de Pesquisa do Programa de Pós-Graduação em Direito da UERJ - Direito do Trabalho e Direito Previdenciário. O conteúdo dos artigos publicados possui caráter acadêmico-informativo e reflete exclusivamente a opinião de seu(s) respectivo(s) autor(es).

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s