A aposentadoria do servidor público e Reforma da Previdência

*por Letícia Fernandes Albuquerque da Silva, advogada e assessora jurídica, mestranda em Direito do Trabalho e Direito Previdenciário no PPGD UERJ

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No dia 12 de novembro de 2019 o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 103, de 2019, que alterou o sistema de Previdência Social, estabelecendo regras de transição e disposições transitórias. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 06/2019 tramitou por seis meses na Câmara e por três meses no Senado, para finalmente ser aprovada com a estimativa de economia de R$800 bilhões em 10 anos.

Nessa toada, após a promulgação da Emenda Constitucional, modificando diversas regras na seara previdenciária, o propósito do presente artigo é esclarecer quais foram as principais mudanças estabelecidas na aposentadoria do servidor público.

O Regime Próprio de Previdência Social – RPPS é assegurado exclusivamente aos servidores públicos titulares de cargo efetivo (os servidores comissionados são excluídos) e pode ser mantido pelos entes públicos da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Vale ressaltar, que esse sistema é estabelecido separadamente para cada ente público, sendo assim cada órgão tem seu Regime Próprio de Previdência. Esses regimes previdenciários são autônomos do RGPS, que é administrado pelo INSS e direcionado em regra aos trabalhadores da iniciativa privada.

As normas primordiais estão previstas no art. 40 da Constituição Federal, bem como na  Lei 9.717/98. Tendo em vista a competência concorrente, conforme inciso XII, do artigo 24, da CF, a União é responsável por editar as normas gerais sobre todo o sistema público de previdência, as regras especiais sobre o Regime Geral de Previdência Social – RGPS e sobre os Regimes Próprios mantidos em favor dos servidores e militares federais. Aos estados, Distrito Federal e municípios cabe a promulgação de leis específicas sobre os seus respectivos regimes próprios de previdência.

Historicamente, a aposentadoria dos servidores públicos recebeu um tratamento diferenciado em relação à aposentadoria dos trabalhadores da iniciativa privada. Todavia, as regras de aposentadoria para os servidores públicos foram sofrendo diversas restrições ao longo das décadas, especialmente através das reformas previdenciárias promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03.

Até a Emenda Constitucional nº 20/98, as regras para aposentadoria dos servidores públicos eram bem mais brandas e exigiam apenas o tempo mínimo de serviço para a concessão do benefício. A aposentadoria era concedida com base na última remuneração do servidor no cargo (regra que ficou conhecida como integralidade) e eram garantidos aos inativos os mesmos reajustes e benefícios aplicados aos servidores da ativa (paridade). Por conseguinte, o melhor cenário para a aposentadoria do servidor público ocorreu antes da referida Emenda.

No entanto, com o objetivo de tentar solucionar o desequilíbrio do sistema financeiro e atuarial, as reformas previdenciárias que ocorreram nas últimas décadas acercaram as regras de aposentadoria dos servidores públicos e dos trabalhadores da iniciativa privada. Com a aprovação da EC nº 20/98, foram inseridas idades mínimas para a concessão das modalidades de aposentadoria, bem como tempo mínimo no serviço público e no cargo em que se pretende obter a aposentadoria.

Nessa perspectiva de remodelação, a EC nº 41/2003 extinguiu as garantias de integralidade e paridade, promovendo uma das maiores restrições nas prerrogativas da aposentadoria do servidor público. O cálculo da aposentadoria passou ser realizado a partir da média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição, a partir de julho de 1994, como instituído no Regime Geral da Previdência Social – RGPS. Além disso, os reajustes dos benefícios foram desvinculados dos concedidos para os servidores públicos da ativa, seguindo os parâmetros do RGPS.

Após o breve resumo, passemos efetivamente para as modalidades de aposentadoria e seus requisitos. Para fins de estruturação, apresentaremos: i) as regras estabelecidas antes da aprovação da EC nº 103/2019; ii) a regra atual e iii) as regras de transição. Importante salientar, que o ponto de partida para o enquadramento do servidor nas regras de aposentadoria é a data de ingresso no serviço público em cargo efetivo. Assim sendo, as regras antes da aprovação da reforma são as seguintes:

1) Regras anteriores à aprovação da EC nº 103/2019

1.1) Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição para os servidores públicos que ingressaram até 16/12/1998- Artigo 3º da EC 47/2005:

Nessa modalidade, a integralidade dos proventos com base na última remuneração do servidor está garantida, bem como a paridade.

1.2) Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição para os servidores públicos que ingressaram até 16/12/1998- Artigo 2º da EC 41/2003:

Nesse formato de aposentadoria, a paridade e integralidade não são devidas e o valor de benefício é a média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição, a partir de 1994 ou de quando o servidor começou a contribuir. Outrossim, o servidor que optar por tal regra, tem os proventos reduzidos em 5% para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos na regra geral, de 60 anos, para homens e 55 anos, para mulheres. O reajuste dos benefícios é realizado nos mesmos moldes do RGPS.

Exemplo: se um servidor homem se aposentar com 54 anos e a média aritmética for de R$ 5.000,00, ele terá uma redução de 30% (5% x 6 anos antes do limite de idade de 60 anos) no cálculo de seus proventos, devendo receber R$ 3.500,00 por mês.

1.3) Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição para os servidores públicos que ingressaram até 31/12/2003- Artigo 6º da EC 41/2003:

Nessa modalidade, a integralidade dos proventos com base na última remuneração do servidor está garantida, bem como a paridade.

1.4) Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição para os servidores públicos que ingressaram após 31/12/2003- Regra permanente do Art. 40, §1º, inciso III, alínea “a” da CRFB/88 (antes da EC 103/2019):

Nessa categoria, o servidor não terá direito à integralidade e a paridade. O valor do benefício será integral, ou seja, 100 % da média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição, a partir de 1994 ou de quando o servidor começou a contribuir. O reajuste é realizado nos mesmos critérios do RGPS.

Exemplo: o servidor recebeu R$ 10.000,00 no mês anterior de sua aposentadoria. Não obstante, sua média aritmética é R$ 8.100,00 e esse será o valor de seu benefício. Ele só receberia a totalidade de sua última remuneração (R$10.000,00), caso tivesse integralidade.

Importante mencionar que de acordo com a legislação, o teto do valor do benefício é baseado na última remuneração do servidor [1].

1.5) Aposentadoria voluntária por idade com proventos proporcionais – Regra permanente do Art. 40, §1º, inciso III, alínea “b” da CRFB/88 (antes da EC 103/2019):

A forma de cálculo para essa opção de aposentadoria é a mesma da regra anterior (média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição), porém com a aplicação da proporcionalidade, tendo como base o tempo de contribuição laborado. Além do mais, é uma aposentadoria sem paridade, de maneira que os benefícios são reajustados de acordo com os índices do RGPS.

Exemplo: a aposentadoria de servidor homem com 69 anos e que tenha laborado apenas 20 anos no serviço público, será 57,14% do resultado da média. Se a média aritmética for de R$ 6.500,00, o servidor receberá R$ 3.714,10 de benefício.

2. Nova Regra para a Aposentadoria do Servidor Público – após aprovação da EC nº 103/2019

2.1)Aposentadoria Voluntária – Regra permanente do Art. 40, §1º, inciso III da CRFB/88 após a EC 103/2019:

A nova regra geral de aposentadoria voluntária do servidor é obrigatória para todos que ingressem no serviço público, após a data de entrada em vigor da Emenda (12/11/2019). No entanto, se o servidor cumprir a nova regra e tiver ingressado no serviço público até 31/12/2003, será garantida a paridade e a integralidade. Caso o servidor tenha ingressadoapós tal data, o cálculo do valor do benefício foi drasticamente alterado, obedecendo as seguintes determinações:

1º-será realizada a média aritmética de todos os salários de contribuição a partir de 1994 ou desde quando as contribuições iniciaram;

2º- o servidor receberá 60% dessa média + 2% por ano de contribuição acima dos 20 anos de contribuição, para os homens e mulheres.

Exemplo: um servidor que ingressou no serviço público em 2005 e completou os requisitos estabelecidos na legislação, contando com 30 anos de contribuição. Sua remuneração era de R$ 15.000, mas sua média aritmética foi calculada em R$ 12.000,00. Ele receberá 60% + 20% (10 anos x 2%) = 80% de R$ 12.000,00. Dessa maneira, ele terá como benefício o valor de R$ 9.600,00 por mês.

3. Regras de Transição para a Aposentadoria do Servidor Público – após aprovação da EC nº 103/2019

A reforma de 2019 ainda prevê duas regras de transição para o servidor que tenha ingressado no serviço público em cargo efetivo até a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional, quais sejam:

3.1) 1ª Regra de Transição (Pedágio 100%)- Ingresso no serviço público até a data de entrada em vigor da Emenda:

Na primeira regra de transição, se faz necessário o pagamento de um pedágio, ou seja, um período adicional de contribuição correspondente ao tempo que, na data de entrada em vigor da Emenda, faltaria para atingir o tempo mínimo de contribuição (35 anos, para homens e 30 anos, para mulheres).

Exemplo: se faltava 1 ano para a aposentaria até a data de entrada em vigor da Emenda, o servidor deverá cumprir 100% desse tempo, isto é, mais 1 ano, totalizando 2 anos.

Nessa modalidade de aposentadoria, a forma de cálculo é mais benéfica, vez que, ao servidor que ingressou até 31/12/2003, será garantida a integralidade e a paridade. Entretanto, se o servidor ingressou no serviço público após essa data, será garantido 100% da média aritmética simples de todos os seus salários, desde a competência de julho de 1994 ou desde o início da contribuição.

3.2) 2ª Regra de Transição (Sistema de pontos)- Ingresso no serviço público até a data de entrada em vigor da Emenda:

Na segunda regra de transição, para os servidores homens que ingressaram até 31/12/2003, será devida a integralidade e a paridade, desde que se aposentem aos 65 anos de idade ou mais. No caso das servidoras mulheres que cumprirem os mesmos parâmetros de ingresso, a idade mínima para a concessão da paridade e integralidade será de 62 anos de idade.

Caso o servidor tenha ingressado após 31/12/2003, o cálculo do valor do benefício segue a regra geral atual, de maneira que inicialmente será realizada a média de todos os salários de contribuição a partir de 1994 ou desde quando as contribuições iniciaram. O servidor receberá 60% dessa média mais 2%, por ano de contribuição acima dos 20 anos, para os homens e mulheres.

Exemplo: um servidor ingressou no serviço público em 2004 e estava perto de se aposentar, até que veio a reforma. Em 2022, completou os requisitos estabelecidos na legislação, contando com 35 anos de contribuição e solicitou sua aposentadoria. Sua remuneração era de R$ 12.000,00, mas sua média salarial foi calculada em R$ 10.000,00. Ele receberá 60% + 30% (15 anos x 2%) = 90% de R$ 10.000,00. Dessa maneira, ele receberá um total de R$ 9.000,00 por mês.

Vale ressaltar que o direito adquirido dos servidores que tenham cumprido os requisitos para a aposentadoria na vigência das regras anteriores deve ser respeitado. Assim, poderão se aposentar com as regras mais benéficas. 

As modificações previstas na EC nº 103 de 2019 foram alvos de críticas pelos servidores públicos, que questionaram o estabelecimento de regras mais severas, com menos regras de transição, como se indicassem que o déficit previdenciário é causado apenas pelo setor. Ainda destacaram que existem distinções entre o serviço prestado na iniciativa privada e o serviço público, como por exemplo, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, que somente é devido a quem pertence ao regime celetista.

Sem embargo, o panorama com os resultados das alterações ocorridas só poderá ser analisado após a concessão dos benefícios nos regimes, apuração essa que ainda é precoce. A despeito da importância do viés econômico para o equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social, não podemos esquecer que o objetivo da previdência social é a manutenção de um padrão de vida digno para o ser humano. No presente caso, a aposentadoria é um benefício de caráter alimentar devido ao servidor público, quando não é mais capaz de laborar, mas precisa manter o seu sustento e de sua família.

[1] Não obstante, de acordo com o § 14º do art. 40 da Constituição Federal, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podem fixar, para o valor das aposentadorias, o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS. Por conseguinte, caso o ente tenha regime de previdência complementar, o servidor que ingressar após a instituição, terá como teto de seu benefício, o valor estabelecido pelo RGPS (em 2020 de R$ 6.101,06). Assim, a Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012, instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais civis titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações, inclusive para os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público da União e do Tribunal de Contas da União, fixando o limite máximo para as aposentadorias a serem concedidas pela União de acordo com o teto estabelecido para os benefícios do RGPS. Nesse sentido, os servidores que ingressem em entes com regime de previdência complementar, após a data da instituição, ou optem expressamente por essa modalidade, se aposentarão tendo como teto do benefício, o limite estabelecido pelo RGPS.