*por Ricardo José Leite de Sousa, doutorando em Direito do Trabalho e Previdenciário do PPGD/UERJ, e Fernanda Cabral de Almeida, mestre em Direito do Trabalho e Previdenciário do PPGD/UERJ.
Desde fevereiro deste ano, o Ministro da Economia, Paulo Guedes, vem sugerindo que uma categoria de pessoas também seja considerada prioritária no âmbito do programa de vacinação contra a Covid-19: a dos trabalhadores informais. Para Guedes, embora o mercado formal de trabalho venha se recuperando acima do esperado, com a criação de 401 mil vagas de emprego no mês de fevereiro, número apresentado pelo Governo Federal como o melhor resultado para este mês em toda a série histórica, iniciada em 1992[i], o mesmo não vem acontecendo com cerca de 40 milhões de “trabalhadores invisíveis”. A vacinação em massa desse grupo, na visão do Ministro, deveria ser uma prioridade para os próximos meses, de forma a evitar a crueldade de exigir-lhes que fiquem em casa com dificuldades para a manutenção da sua sobrevivência ou que saiam arriscando a vida.
A fala do Ministro expõe um grande problema do mercado de trabalho brasileiro – a informalidade – que se agrava substancialmente desde a década de 1990, ainda que tenha experimentado alguma melhora durante os primeiros anos do século XXI, trazendo à tona como a histórica falta de habilidade política no seu trato contribuiu para que o país chegasse ao ponto em que se encontra[ii].
A informalidade é definida de inúmeras formas na literatura nacional e internacional, contudo, considerando-se que, no Brasil, temos um sistema binário de classificação dos trabalhadores (empregados e trabalhadores autônomos), que permite a todos a filiação à previdência social, consideraremos, aqui, como informais o conjunto de empregados que são colocados à margem da proteção trabalhista por não terem suas carteiras de trabalho anotadas e trabalhadores por conta própria ou mesmo o conjunto de trabalhadores que não contribui para a previdência social[iii].
Estatisticamente, trata-se de um contingente expressivo da população nacional economicamente ativa[iv], que se manifesta sob formas bastante heterogêneas, podendo-se identificar três espécies de trabalhadores informais em nosso país: (i) aqueles tradicionais, que desenvolvem atividades de baixa qualificação e de baixa capitalização em busca de uma renda individual ou familiar; (ii) aqueles trabalhadores informais assalariados sem registro, que se encontram à margem da legislação trabalhista; e (iii) os informais por conta própria, que operam pequenos negócios na informalidade[v].
O enfrentamento à informalidade pelo Estado brasileiro tem se focado em medidas de estímulo à formalização que não foram bem-sucedidas em seu propósito, sendo insuficientes e sem aptidão[vi] para resolver a questão.
É o que se pode dizer de algumas medidas voltadas aos trabalhadores autônomos, sendo citados, como exemplos, o Plano Simplificado de contribuição previdenciária[vii], implementado em 2006, e a edição da legislação atinente ao Microempreendedor Individual (MEI)[viii] no ano de 2008, que reduziram as alíquotas de contribuição previdenciária desses trabalhadores para, respectivamente, 11% e 5% sobre o salário mínimo.
Tais medidas não foram efetivas para um incremento significativo da formalização de trabalhadores por conta própria. Adotadas há mais de uma década, o percentual de trabalhadores por conta própria filiados à previdência social permanece baixo: em 2012, 23,73% dos trabalhadores por conta própria contribuíam para a previdência social, percentual que, em 2018, alcançou apenas 30,46%[ix].
Ainda a título de ilustração de medidas governamentais que não alcançaram o objetivo de aumentar a formalização do trabalho, destacam-se as políticas de desoneração da folha de salários, sobretudo as adotadas a partir de 2011[x].
Inicialmente dirigidas ao setor de confecções e artefatos de couro, de tecnologia de informação (TI) e de informação e comunicação (TIC)[xi], elas foram estendidas para mais de 273 setores indicados na Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), de maneira indiscriminada e caracterizando verdadeira renúncia fiscal[xii].
Além de não terem sido encontrados efeitos significativos de longo prazo no nível de emprego[xiii], o aumento observado em alguns setores não indica, necessariamente, a migração de trabalhadores da informalidade para a formalidade, mas sim uma realocação de mão de obra entre diferentes atividades[xiv].
Esta última constatação, aliada à clara diferença de rendimentos entre trabalhadores formais e informais[xv], fundamenta a teoria de que existe uma segmentação no mercado de trabalho[xvi], ou seja, um mercado informal e outro formal com características próprias. Fatores de discriminação fundados em gênero, cor e grau de escolaridade contribuiriam para esse processo de segmentação, criando barreiras para o ingresso de trabalhadores no setor formal.[xvii]
Em que pese esse cenário, as políticas públicas de emprego são majoritariamente dirigidas, ou mais aptas, a beneficiar os egressos de postos formais de emprego, tendo pouca efetividade para a redução da informalidade. Estas políticas dividem-se em passivas – reposição de renda – e ativas – consistentes em serviços de intermediação e recolocação no emprego, treinamento e reciclagem profissional e medidas de criação de postos de trabalho, seja diretamente pelo Estado, seja por meio de subsídios ao setor privado. A única política passiva de emprego adotada pelo nosso país é a do seguro-desemprego, benefício acessível apenas àqueles que ocuparam um emprego formal e deles foram desligados involuntariamente.
Deste modo, apenas políticas ativas teriam possibilidade de auxiliar na redução da informalidade. Entretanto, boa parte das políticas ativas vigentes, como o Programa Brasileiro de Qualificação Social e Profissional – QUALIFICA BRASIL[xviii] e o Sistema Nacional de Emprego (SINE), são ligadas ao Programa do Seguro-Desemprego, ou seja, voltadas aos egressos do mercado formal de trabalho.
Embora existam programas aptos a atender àqueles que estão na informalidade, como o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO) e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC)[xix], fato é que tais políticas ativas, de modo geral, não têm seus resultados avaliados. A falta de avaliação destes programas, especialmente de seus impactos na redução da informalidade é “totalmente indesejada, seja sob a ótica da eficiência nos gastos públicos, seja na perspectiva da credibilidade que devem desfrutar essas políticas públicas”.[xx]
Algo que não pode ser desconsiderado é que a ausência de políticas efetivas, voltadas à redução da informalidade, decorre não só da ineficiência estatal, mas também de escolhas deliberadas do poder público.
Nesse espírito, há casos em que o trabalho informal é encarado pelo próprio Estado como uma alternativa ao desemprego. É o que se passa, por exemplo, com a chamada “economia solidária”[xxi], que entrou para a “agenda estratégica governamental”[xxii] através da criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES) em 2003, expandindo a informalidade com apoio governamental e, muitas vezes, sem a adequada proteção social.
Nos últimos anos, especialmente desde o Governo Temer, o Brasil vem experimentando sucessivas e significativas alterações legislativas, visando à redução da proteção que é própria às relações de emprego formal.
A Lei nº 13.467/2017, conhecida popularmente como Reforma Trabalhista, que promoveu um sem número de alterações no corpo da CLT, chega a estampar em seu texto uma exaltação à validade de contratos de trabalho autônomo[xxiii].
Se a informalidade é um fenômeno crescente, mesmo quando existem ações governamentais objetivando o incremento do emprego formal, ela tende a um aumento irrefreável em um cenário de estímulo à redução da proteção social ao trabalho.
Como corolário, há uma massa de excluídos da previdência social de caráter contributivo. Os trabalhadores na informalidade acabam tendo como rede de proteção, tão-somente, a assistência social, algo longe do que é desejável, uma vez que benefícios assistenciais não geram “direito às prestações, as quais se fixam de acordo com os recursos existentes, e o beneficiário deve encontrar-se em estado de necessidade”[xxiv].
Portanto, aqueles que não têm acesso ao emprego formal ou a rendimentos em patamares suficientes para realizar contribuições espontâneas[xxv] acabam “submetidos ao subemprego e desemprego [e] ficam à mercê dos programas, serviços e benefícios de assistência social”[xxvi].
A assistência social não foi concebida para proteger trabalhadores que, em razão de contingências determinadas e previamente eleitas pelo legislador, encontram-se impedidos de trabalhar e, portanto, de prover o próprio sustento. Este é o papel da previdência social. A assistência se presta ao alívio da pobreza, da miséria, à redução das desigualdades e, portanto, seu uso na proteção de trabalhadores informais não pode ser eficiente do ponto de vista atuarial.
É o que se viu, recentemente, com a instituição do Auxílio Emergencial durante a pandemia de Covid-19. Fora os problemas de ordem burocrática, que não foram pequenos, o governo federal foi surpreendido com o número de inscritos no programa, que, em 25 Estados da federação, superou o número de trabalhadores com carteira de trabalho assinada.
Os gastos da União com programas de assistência passaram de R$ 8 bilhões em 2019 para R$ 162,5 bilhões em 2020, o que é reflexo, quase que exclusivamente, do Auxílio Emergencial.
A gravidade dos reflexos da informalidade entre os trabalhadores brasileiros pode ser vista, em sua real medida, quando comparados os requisitos para a obtenção do auxílio emergencial e a quantidade de inscritos no programa.
Para a percepção do benefício era necessário o preenchimento concomitante das seguintes exigências: i) ser maior de 18 anos de idade; ii) não ter emprego formal; iii) não receber benefício previdenciário ou assistencial, seguro-desemprego ou de outro programa de transferência de renda federal que não seja o Bolsa Família; iv) ter renda familiar mensal por pessoa de até meio salário mínimo (R$ 522,50) ou renda familiar mensal total de até três salários mínimos (R$ 3.135,00) e v) não ter recebido rendimentos tributáveis, no ano de 2018, acima de R$ 28.559,70. Até junho de 2020, 53,9 milhões de pedidos haviam sido deferidos.
A vacinação desse contingente imenso de pessoas é sem dúvida medida urgente e necessária.
Contudo, a vacinação está longe de significar uma solução para vulnerabilidade a que estão expostos os trabalhadores informais brasileiros. Ao contrário, trata-se de mais uma medida que demonstra a inaptidão e a falta de comprometimento do governo em lidar com a questão. O objetivo da ação proposta pelo Ministro da Economia tem um único propósito: vacinar essas pessoas de maneira a aliviar os cofres públicos, possibilitando que elas voltem, imediatamente, a se virar sozinhas.
No Brasil, a informalidade tem gênero, CEP, cor, grau de instrução e setor econômico para chamar de seus.
As mulheres estão mais propensas à informalidade, seja pela discriminação no mercado de trabalho, seja pela divisão sexual das tarefas domésticas. O próprio trabalho doméstico remunerado, desempenhado sobremaneira por mulheres, apresenta altíssima informalidade, com menos de 30% dos empregados com carteira assinada.
Segundo dados de 2018, a informalidade é maior nas regiões mais pobres do país – Norte (59,2%) e Nordeste (56,3%) – e conta com uma participação significativamente maior de pessoas sem instrução ou apenas com o ensino fundamental incompleto (60,8%) e de trabalhadores pretos ou pardos (47,3%), em comparação a trabalhadores brancos (34,6%). Fatores econômicos, como a maior concentração de trabalhadores no setor de serviços – mais propenso à informalidade – também contribuem para este cenário.[xxvii]
Esse retrato da informalidade permite verificar que qualquer política que se pretenda exitosa no combate ao problema deve ter em mente esse recorte populacional.
Como visto, mulheres são a maioria entre os trabalhadores informais e mulheres trabalhadoras necessitam de creches para seus filhos. A criação de um maior número de vagas é uma política pública necessária à redução da informalidade.
O ciclo da pobreza se retroalimenta das condições precárias de trabalho e, consequentemente, da baixa renda que as acompanha.
A chaga da educação de baixa qualidade cobra seu preço não só no “custo Brasil”, associado regularmente ao trabalho formal, mas também na inserção de um contingente de pessoas no mercado de emprego legalmente regulamentado.
O racismo estrutural, como esperado, não deixaria de se fazer presente no problema da informalidade. Ações afirmativas continuam mais necessárias do que nunca.
Todavia, além de ações voltadas especificamente para a população mais afetada pela informalidade, há, sem dúvidas, medidas estruturantes que impactam o problema como um todo.
Um contexto macroeconômico de crescimento acelerado traz a reboque a formalização de postos de trabalho. Não à toa é identificado como condição necessária a qualquer processo de redução de informalidade, particularmente em países em desenvolvimento[xxviii], como já foi visto no Brasil especialmente entre os anos de 2003 e 2008.
O Ministro da Economia, em lugar de tentar criar uma categoria prioritária de vacinação com uma justificativa utilitarista, sem respaldo em evidências científicas, deveria se preocupar em gerar um ambiente de crescimento econômico para o país, algo que se insere na própria razão de ser da pasta que coordena.
[i]Em Janeiro de 2020 os entes empresariais deixaram de prestar informações ao CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, passando fazê-lo exclusivamente ao Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas (eSocial). O antigo sistema CAGED, com base no qual foram extraídas as informações que alimentaram a série histórica levada a cabo entre 1992 e dezembro de 2019, dispensava o registro de diversas categorias de trabalhadores, como trabalhadores temporários, trabalhadores avulsos, diretores sem vínculo de emprego, dirigentes sindicais, estagiários, empregados domésticos, entre outros. A alteração metodológica em relação às informações prestadas de forma obrigatória vem sendo apontada como um empecilho para a comparação dos dados obtidos a partir de janeiro de 2020 com aqueles registrados na série histórica.
[ii] Destaca-se um período de retração da informalidade no Brasil entre 2003 e 2014, sendo que de forma mais acelerada entre 2003 e 2008, em decorrência do expressivo crescimento econômico, da distribuição mais equitativa de renda e dos avanços institucionais. A partir de 2008, com a crise financeira internacional, houve uma desaceleração da formalidade até que, em 2015, iniciou-se uma reversão deste quadro, em razão da recessão econômica na qual mergulhou o país (CATELAN, Davi Winder; DA CUNHA, Marina Silva. Realocação setorial da ocupação e seus efeitos sobre o crescimento da informalidade no brasil no período 2015-2018. Link.)
[iii] ULYSSEA, Gabriel. Informalidade no mercado de trabalho brasileiro: uma resenha da literatura. Brazilian Journal of Political Economy, v. 26, n. 4, p. 596-618, 2006, p. 597.
[iv] Em 2018, a população ocupada no Brasil representava 92,3 milhões de pessoas, das quais 34,8 milhões estavam na informalidade, aí incluídos empregados sem carteira de trabalho assinada, inclusive domésticos, e trabalhadores por conta própria não contribuintes. (INTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Síntese de indicadores sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira: 2019. Rio de Janeiro: IBGE, 2019).
[v] ANTUNES, Ricardo. O privilégio da servidão: o novo proletariado de serviços na era digital. 1. ed. São Paulo: Boitempo, 2018, p. 69-72.
[vi] Segundo relatório da Organização Internacional do Trabalho sobre a proteção social na América Latina e no Caribe entre 2005 e 2015, a alta incidência de informalidade na região é um problema estrutural que não será resolvido através de mecanismos de proteção previdenciária que exijam participação contributiva dos trabalhadores, nem tampouco com a simples regulamentação do trabalho. Para a OIT, a solução passa pela adoção de um misto de esquemas contributivos e não contributivos, estes últimos aptos a alcançarem segmentos de difícil cobertura e trabalhadores com baixa capacidade contributiva (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Presente y futuro de la protección social en América Latina y el Caribe. Lima: OIT / Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018. 224 p.)
[vii] A Lei Complementar n. 123/2006 reduziu a alíquota de contribuição do segurado contribuinte individual que trabalhe por conta própria, sem relação de trabalho com empresa ou equiparado, e do segurado facultativo que optarem pela exclusão do direito ao benefício de aposentadoria por tempo de contribuição de 20% para 11%. Em 2011, nova mudança no artigo 21 da Lei n. 8.212, por meio da Lei n. 12.470, passou a limitar alíquota de contribuição e, consequentemente, os benefícios, no plano simplificado, ao piso mensal do salário de contribuição, equivalente a um salário mínimo.
[viii] O MEI foi criado pela Lei Complementar n. 128/2008, cujo objetivo precípuo era a formalização daquele empreendedor de baixo rendimento. O MEI contribui para a previdência social com 5% sobre o limite mínimo mensal do salário de contribuição (artigo 21, II, “a”, da Lei n. 8.212/1991).
[ix] INTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Síntese de indicadores sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira: 2019. Rio de Janeiro: IBGE, 2019.
[x] A medida não visou, apenas, o combate à informalidade no mercado de trabalho, mas também o aumento da competitividade em determinados setores. Para mais informações sobre a Lei de Desoneração da Folha de Pagamento, ver: FORMOLO, Agda et al. Legislação da Desoneração da Folha de Pagamento no Brasil: uma Análise sobre o Discurso do Governo, do Empresariado e de Especialistas. Link.
[xi] Lei n. 12.546/2011 de conversão da Medida Provisória n. 540/2011.
[xii] BAUMGARTNER, Erick. A desoneração da folha salarial e seu efeito sobre o mercado de trabalho no Brasil. 2017. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo, p. 19-20.
[xiii] Para Paiva e Ansiliero, os impactos da desoneração da folha de salários sobre a geração de empregos formais, embora controvertidos na literatura, variam, na maior parte dos estudos, entre um pequeno impacto e a ausência de qualquer impacto. De tal modo, além de não servir como solução ideal para este problema, a desoneração traz consigo outras questões gravosas, tais como: “a) aumentaria a regressividade do já regressivo sistema tributário brasileiro; b) faria com que os mais pobres participassem crescentemente do financiamento de um sistema previdenciário ao qual não estão filiados (e do qual não poderão obter benefícios); e c) contribuiria para corroer uma relação mais estreita entre contribuições e benefícios (elemento central para os sistemas previdenciários), na medida em que seu financiamento (com participação crescente dos impostos gerais) teria pouca ou nenhuma relação com seu sistema de benefícios (que é earnings-related)” (PAIVA, Luis Henrique; ANSILIERO, Graziela. A desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamentos–uma solução a procura de problemas. Planejamento e políticas públicas, v. 1, n. 32, 2009. p. 34).
[xiv] BAUMGARTNER, Erick. A desoneração da folha salarial e seu efeito sobre o mercado de trabalho no Brasil. 2017. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo, p. 61-62.
[xv] Segundo Barros, Franco e Mendonça, “tipicamente, empregados informais e trabalhadores por conta própria recebem remunerações 40% inferiores às de trabalhadores formais com as mesmas características produtivas e inseridos no mesmo segmento do mercado de trabalho” (BARROS, Ricardo Paes de; FRANCO, Samuel; MENDONÇA, Rosane Silva Pinto de. Discriminação e segmentação no mercado de trabalho e desigualdade de renda no Brasil. 2007, p. 15).
[xvi] A teoria da segmentação no mercado de trabalho não é consensual e se contrapões à ideia de que uma parcela de trabalhadores informais estariam nesta situação por escolha própria (ULYSSEA, Gabriel. Informalidade no mercado de trabalho brasileiro: uma resenha da literatura. Brazilian Journal of Political Economy, v. 26, n. 4, p. 596-618, 2006, p. 612).
[xvii] ULYSSEA, Gabriel. Informalidade no mercado de trabalho brasileiro: uma resenha da literatura. Brazilian Journal of Political Economy, v. 26, n. 4, p. 596-618, 2006, p. 604.
[xviii] Este programa, recentemente instituído pela Resolução n. 828/2019 do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador – CODEFAT, é fruto de uma reestruturação do Plano Nacional de Qualificação – PNQ.
[xix] O PRONATEC tem, entre seu público alvo, os beneficiários dos programas federais de transferência de renda, como o Bolsa Família.
[xx] CHAHAD, José Paulo Zeetano. Políticas ativas e passivas no mercado de trabalho: aspectos conceituais, a experiência internacional e avaliação do caso brasileiro. Documento preparado no âmbito do convênio CEPAL/PNUD/OIT, São Paulo, junho, 2006, p. 02.
[xxi] A economia solidária consiste em “associações, cooperativas e grupos produtivos informais, que desenvolvem atividades econômicas nos ramos da prestação de serviços, agricultura, pecuária, pesca, artesanato, produção de artefatos têxteis, produção industrial e área de reciclagem de resíduos sólidos”. (SILVA, Maria Lucia Lopes da. Previdência social no Brasil: (des)estruturação do trabalho e condições para sua universalização. São Paulo, Cortez, 2012, p. 302).
[xxii] SILVA, Maria Lucia Lopes da. Previdência social no Brasil: (des)estruturação do trabalho e condições para sua universalização. São Paulo, Cortez, 2012, p. 304.
[xxiii] Art. 442-B da CLT.
[xxiv] MESA-LAGO, Carmelo. As reformas de previdência na América Latina e seus impactos nos princípios de seguridade social. Tradução da Secretaria de Políticas de Previdência Social. Brasília: Ministério da Previdência Social, 2006, p. 29.
[xxv] Embora, nos termos da lei, todo aquele que exerça atividade remunerada seja segurado obrigatório da previdência social (artigo 12 da Lei n. 8.212/1991), quando se trata de trabalhadores por conta própria (contribuintes individuais), a insuficiente fiscalização e o fato de que, na maior parte das situações, os próprios segurados tenham que fazer suas contribuições acabam fazendo com que a filiação, na prática, seja muito baixa.
[xxvi] SILVA, Maria Lucia Lopes da. Previdência social no Brasil: (des)estruturação do trabalho e condições para sua universalização. São Paulo, Cortez, 2012, p. 378-379.
[xxvii] INTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Síntese de indicadores sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira: 2019. Rio de Janeiro: IBGE, 2019.
[xxviii] AMARANTE, Verónica et al. Desigualdad e informalidad: un análisis de cinco experiencias latinoamericanas. CEPAL, 2015.
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